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La constitución de 1991 trajo un modelo neoliberal o pragmatismo populista – Gobierno – Política



El fin del año 1989 no podía ser sino traumático. Después del asesinato de Luis Carlos Galán el 18 de agosto, el 27 de noviembre explotó una bomba colocada en un avión de Avianca con destino a Cali, y murieron 107 personas.

El 6 de diciembre estalló un bus cargado con quinientos kilos de dinamita en el costado oriental del edificio de once pisos del DAS en el sector de Paloquemao, en Bogotá, dejando un sinnúmero de heridos. El Estado en Colombia era desafiado por el narcotráfico, por el cartel de Medellín.

Colombia y sus instituciones superaron ese momento en que estuvieron al borde del precipicio. El presidente Barco terminó en agosto de 1990 su período presidencial, después de firmar un acuerdo de paz con el M-19.

Y el presidente César Gaviria, construyendo sobre lo construido, sobre los esfuerzos iniciados por Barco, convocó, con la aprobación de la Corte Suprema de Justicia, la Asamblea Constituyente, que expidió una nueva constitución para el país en julio de 1991.

Logros de la Constitución

Además del freno a los procesos de violencia que vivía el país, la Constitución de 1991 amplió los canales de participación política en búsqueda de mayor inclusión, generó nuevos derechos sociales para la población colombiana e intentó ampliar el alcance de la acción del Estado en términos geográficos, mediante fórmulas de descentralización, lo mismo que aumentar la cobertura de los servicios sociales y de los servicios públicos domiciliarios.

La Constitución de 1991 trajo cambios positivos muy importantes en la vida de los colombianos y, también, costos y consecuencias no intencionadas, ni previstas, como bien lo demostró un libro publicado por Fedesarrollo en 2010.

El poder político se fragmentó; gobernar se hizo más complejo que en el pasado; el poder presidencial se limitó porque se eliminaron los ‘estados de excepción’ que habían permitido a los mandatarios adoptar reformas mediante la expedición de decretos con fuerza de ley, mientras que, desde 1991, el Congreso y las Cortes adquirieron mayor injerencia como agentes de política pública.

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De ahí los múltiples obstáculos para que en Colombia sea posible adoptar políticas coherentes en las distintas áreas sociales, económicas e institucionales y la consecuencia infortunada de que esas políticas terminan muchas veces beneficiando sectores, grupos e intereses específicos.

Es lo que hemos venido registrando año tras año, cuando se someten proyectos de ley al Congreso, como la ley de financiamiento del año pasado o la del Plan de Desarrollo del presente, en cuya discusión, como lo anotara un distinguido periodista, los políticos han terminado ‘derrotando’ a los economistas.

Con la Constitución de 1991 vino un cambio de modelo en el manejo económico colombiano. Los derechos consignados en la Carta, en particular los atinentes a la educación, la salud y la descentralización fiscal, implicaron un crecimiento sustancial en el gasto público, por lo cual en los últimos treinta años el déficit fiscal ha sido persistente. Como lo escribió un economista amigo: “Colombia cambió su modelo económico sin tenerlo financiado”.

En treinta años, entonces, han sido innumerables las reformas tributarias. Tantas que han gestado un sistema inequitativo y lleno de distorsiones. Desde hace veinte años se ha intentado introducir una reforma en el sistema de pensiones, ineficiente e inequitativo como el que más, pero no se ha alcanzado un acuerdo político que permita su paso por el Congreso sin empeorarlo.

De otra parte, el Estado ‘empresario’ del pasado dio paso al Estado ‘regulador’. Se abrió campo al sector privado para la prestación de servicios públicos y sociales. Con excepciones lamentables (Electricaribe), el nuevo marco constitucional y legal para la provisión de energía eléctrica ha funcionado bastante bien desde la expedición de la ley eléctrica en 1993, con posterioridad al apagón de 1992.

El sistema se ha expandido, y su cobertura se ha incrementado. Eso sí, la energía en Colombia es costosa porque se adoptó la decisión política de evitar los apagones y contar con una infraestructura que garantizara la confiabilidad del suministro.

A pesar de todos los problemas que ha experimentado a lo largo de estos años, el sistema de salud implantado con posterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1994 permitió un extraordinario aumento de la cobertura.

Las gentes, en especial los menores de 40 años, no tienen por qué recordar la precariedad de los servicios de salud cuando no existían mecanismos de aseguramiento para la población distintos a los de los afiliados al Instituto de Seguros Sociales (los trabajadores formales) o a las cajas públicas de previsión (los empleados estatales). A los pobres y los trabajadores informales les tocaba acudir a los servicios de caridad en los hospitales públicos.

En la actualidad, la cobertura es del 96 por ciento de la población. Claro que hay una heterogeneidad muy grande en la calidad de los servicios, lo cual justifica el inconformismo de muchos grupos de la población en todo el país.

En educación hubo avances innegables en los últimos años. Los programas de subsidios condicionados tipo Familias en Acción resultaron en un incremento importante de la cobertura, particularmente en la educación primaria.

Hay mucho por mejorar en cuanto a la calidad de la educación media, que determina la posibilidad de que los jóvenes puedan acceder a la superior. En educación superior hay un rezago importante en cobertura, un fenómeno vigente en toda la América Latina, en donde los países muestran cifras muy inferiores a las de la Ocde. Es triste constatar, además, que son mínimos los individuos provenientes de contextos vulnerables que alcanzan un grado universitario.

En Colombia, los recursos fiscales destinados a la educación superior pública no han crecido al mismo ritmo de la población universitaria, lo cual ha ido en detrimento de la calidad. De nuevo, la heterogeneidad en la calidad de la educación superior es un problema grave porque afecta las posibilidades de los graduados de encontrar empleo.

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¿Un modelo neoliberal?

En todo el mundo se abusa mucho del término ‘neoliberal’. Y más en América Latina. En general, de acuerdo con definición del profesor Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard, el neoliberalismo “denota una preferencia por los mercados sobre el Gobierno, los incentivos económicos sobre las normas sociales o culturales y la empresa privada sobre la acción colectiva o comunitaria”. La pregunta es si el modelo de manejo de la economía que se ha seguido en Colombia desde 1990 es de corte ‘neoliberal’.

Bajo la definición de Rodrik, el modelo podría haber sido neoliberal. La cultura política colombiana de largos años y los desarrollos económicos e institucionales, sin embargo, hicieron imposible llevarlo a la práctica. No es misterio que el tamaño del Estado en los últimos treinta años aumentó en forma considerable en vez de disminuir, como lo indicaría la doctrina.

Con su expansión se incrementaron también la ineficiencia y la incapacidad para atender las más elementales demandas de la población. Además, la sociedad no ha sido capaz de financiar el monstruo que armó, por lo cual el problema fiscal se volvió inmanejable y el Estado vive del endeudamiento. Un Estado grande e ineficiente llama a la corrupción.

Tampoco se abrió la economía al comercio internacional, como se esperaba del neoliberalismo. La economía es igual o más cerrada en la actualidad de lo que lo era hace 30 años.

Así se muestra contundentemente en un libro reciente del Banco de la República, en cuyo prólogo José Darío Uribe anota que con posterioridad a la apertura se multiplicaron las medidas no arancelarias, y “las entidades que debían ser fuente creadora de ventajas comparativas se convirtieron en lo contrario: un escollo al comercio que impide que florezcan actividades y sectores con capacidad de competir en los mercados internacionales”.

En otro orden de ideas, si bien la pobreza se ha reducido (aunque en los dos últimos años se ha estancado), las clases medias se han expandido y la distribución de los ingresos medida por el índice de Gini mejoró hasta 2016, en los últimos treinta años, la riqueza se concentró, y se amplió la brecha entre el 10 por ciento más pobre y el 10 por ciento más rico de la población. Este resultado no es atribuible tanto al diseño de la política macroeconómica como al mal funcionamiento institucional.

En los mercados siempre hay ganadores y perdedores, y los primeros generalmente tienen una influencia exagerada sobre las decisiones económicas con el fin de mantener el statu quo.

Según análisis teóricos recientes (Suresh Naidu, Dani Rodrik y Gabriel Zucman, Economics for Inclusive Prosperity: An Introduction, 2019), este es un problema del neoliberalismo en cuanto genera poderosos lobbies, razón por la cual la política económica no puede dejar de lado la política y tiene que tener en cuenta sus efectos.

A este factor hay que añadirle el hecho de que en Colombia no ha sido posible introducir una mayor competencia en los mercados, ni garantizar la vigencia del imperio de la ley ni eliminar los monopolios.

La técnica y el pragmatismo
los han puesto los economistas y
los ministros de Hacienda; el populismo ha corrido por cuenta de la clase política

No puede concluirse, entonces, que en Colombia se hubiera implantado un modelo neoliberal, aunque las consecuencias del esquema que se ha seguido sean similares a las del neoliberalismo. Hemos tenido una combinación de la técnica en lo económico, con el pragmatismo y el populismo. Un modelo ‘tecno-pragmático-populista’.

La técnica y el pragmatismo los han puesto los economistas y los ministros de Hacienda; el populismo ha corrido por cuenta de la clase política. El sector privado se ha acomodado dentro del modelo para avanzar sus intereses.

Replantear el modelo

El modelo actual no es sostenible hacia el futuro. No obstante los progresos que se han comentado, las gentes están impregnadas de rabia.

Posiblemente porque, como lo está mostrando la crisis chilena, esperan más de lo que el Estado y los dirigentes públicos y privados pueden ofrecer. Pero además porque la relación entre la economía y la política no está operando en beneficio de la mayoría de la población.

En estas circunstancias hay que replantear el modelo para buscar prosperidad en un sentido amplio, que incorpore fuentes de bienestar y equidad para toda la población. Un manejo técnico de la economía no se contrapone con el funcionamiento de un ‘estado de bienestar’.

El replanteamiento, sin embargo, requiere un acuerdo político en el cual participen todos los grupos sociales y que tenga en cuenta los cambios institucionales que se necesitan y las restricciones económicas, que siempre van a existir.

CARLOS CABALLERO ARGÁEZ
ESPECIAL PARA EL TIEMPO

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